Доступ к информации

Международные стандарты доступа к информации

Первый закон о праве на доступ к информации появился в 1766 году в Швеции и почти 200 лет был единственным подобным документом в мире. Он позволял национальному парламенту получать доступ к информации от короля. В 1951 году закон о доступе к информации стал действовать в Финляндии. Сегодня более 100 стран приняли нормы национального права, регулирующие процессы в этой сфере.

поисковая строка с надписью "зарплата акима атырау"

Право на информацию (Right of Access to information, RTI) является одним из базовых прав человека. Оно описано в международных стандартах как право, которое относится к свободе самовыражения, необходимое для укрепления демократии и общественного участия; как антикоррупционный инструмент, а также как важный инструмент защиты окружающей среды. Основными преимуществами реализации этого права являются улучшение качества государственного управления, улучшение инвестиционного климата, снижение коррупции, активизация гражданского общества и усиление его роли в принятии решений.

Базовые нормы доступа к информации содержатся в:

ст. 10 Всеобщей декларации прав человека;
ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП);
ст. 13 Конвенции ООН против коррупции;
в Орхусской конвенции;
в документах ООН, ОБСЕ, ЮНЕСКО, Конвенции Совета Европы о доступе к официальным документам, решениях Европейского суда по правам человека, резолюциях Комитета и Парламентской ассамблеи Совета Европы.

Главным принципом считается принцип максимальной открытости информации, от которого можно отступить в очень ограниченных случаях, которые должны быть четко и узко сформулированы.

В директивном замечании Комитета ООН по правам человека сказано, что «ст. 19 Пакта гарантирует право на информацию, находящуюся в распоряжении государственных органов. Он требует, чтобы государства в приоритетном порядке распространяли информацию, имеющую общественный интерес, и что доступ к ней должен быть "легким, быстрым, эффективным и практическим"». В замечании также сказано, что государства должны учредить «необходимые процедуры»: например, законодательство для реализации права на информацию; плата за доступ к информации должна быть ограничена в размерах, отвечать на запросы следует своевременно, органы власти должны обосновывать отказы в предоставлении, а государствам следует создать механизмы обжалования отказов.

Конвенция ООН против коррупции требует, чтобы государства принимали надлежащие меры для обеспечения населения эффективным доступом к информации, и обязывает защищать информаторов (whistle-blower).

Выполнение стандартов накладывает два обязательства на правительства и государственные органы. Во-первых, это обязанность обнародовать ключевую информацию о мероприятиях, осуществляемых государственными органами; во-вторых, обязанность отвечать на запросы людей и предоставлять доступ к документам.

Основные принципы базовых законов о доступе к информации следующие:

Право на доступ – право физического лица, организации или юридического лица на возможность запрашивать информацию у государственных органов без обязанности правового обоснования своего к ней интереса;
Обязанность предоставлять информацию – обязанность государственных органов отвечать на запросы и предоставлять информацию. Это включает механизмы работы с запросами и установление предельных сроков ответа на запросы;
Исключения позволяют не раскрывать определенные категории информации. Обычно для этого требуется, чтобы до сокрытия информации было показано, какой вред ее раскрытие может нанести;
Внутреннее обжалование – механизмы, позволяющие заявителю оспаривать отказы в предоставлении информации;
Внешнее обжалование и надзор – рассмотрение жалоб независимым органом;
Проактивная публикация – требование к органам власти проактивно публиковать информацию о своей деятельности;
Санкции – наказание для должностных лиц за незаконное уничтожение или изменение информации либо за незаконный отказ в ее предоставлении.

Надо отметить, что в последние годы проактивный доступ к информации обеспечивается такими способами как открытые данные и электронные правительства.

Право на доступ к информации, как и право на свободу выражения мнений, не является абсолютным и может быть ограничено. Так, п. 3 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах говорит, что ограничения должны быть установлены законом и являться необходимыми: a) для уважения прав и репутации других лиц; b) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения. Это можно использовать в качестве теста при определении законности и обоснованности ограничения или нарушения права на свободу информации.

Если национальные законы не соответствуют указанным правилам, то они противоречат международным нормам, и в спорных моментах должны применяться международные нормы.

Существуют различные рейтинги, в которых оценивается ситуация с доступом к информации в странах. Наиболее известные – Карта глобального права на информацию и Обзор открытости бюджета. Также действуют международные партнерства, такие как OGP (Open Government Partnership), GRECO (Group of States against Corruption), стимулирующие государства внедрять прогрессивные стандарты доступа к информации.

В 2015 году предложением ЮНЕСКО 28 сентября был назначен «Международным днем всеобщего доступа к информации».

Международный день всеобщего доступа к информации, 28 сентября

العربية 中文 English Français Русский Español Организация Объединенных Наций

Нормы национального права

Право на доступ к информации закреплено в различных национальных документах:

в ст. 20 Конституции («Каждый имеет право свободно получать и распространять информацию любым, не запрещенным законом способом. Перечень сведений, составляющих государственные секреты Республики Казахстан, определяется законом»);
в Законе о доступе к информации;
в Законе о СМИ;
в Экологическом кодексе (глава 21);
в Бюджетном кодексе (принцип транспарентности, п. 4 ст. 4)
в Законе об архивах и др.

Закон о доступе к информации был принят в Казахстане в конце 2015 года. Планировалось, что его принятие вместе с Законами об общественных советах и противодействии коррупции даст толчок серьезным общественным реформам и положительно скажется на качестве государственного управления. Изначально планировалось, что объем открытой информации государственных органов увеличится с 40% до 70%.

К прогрессивны пунктам Закона можно отнести следующее:

Служебная информация теперь не относится к информации с ограниченным доступом, что формально делает доступным большой массив документов госорганов;
Квазигосударственные органы (такие как «Самрук-Казына», КТЖ и другие с госучастием) относятся к обладателям информации и обязаны предоставлять ее наряду с госорганами;
Четко регламентируется порядок обращений на сайте «электронное правительство». Граждане могут получать информацию через e-gov, что значительно упрощает процедуру и экономит время.

Закон делит информацию на три категории: общедоступную информацию, информацию, доступ к которой не может быть ограничен, и информацию с ограниченным доступом. К последней относятся государственные секреты, тайны (личная, банковская, усыновления, налоговая, врачебная, коммерческая), служебная информация с пометкой «Для служебного пользования». Последний пункт вызывает много нареканий, споров и несогласий.

Так, в «Правилах отнесения сведений к служебной информации ограниченного распространения и работы с ней» устанавливается право руководителей государственных органов самостоятельно относить те или иные сведения к категории «Для служебного пользования». При этом Правила устанавливают возможность широкого толкования критериев информации ограниченного распространения и, более того, список критериев не является закрытым, давая возможность ограничивать доступ к информации, если они, по мнению исполнителя, могут быть использованы в ущерб интересам государственного органа. Эти нормы, в свою очередь, дают возможность для злоупотреблений ограничениями и создают потенциал для незаконного сокрытия общественно значимой информации.

Кроме того, в Законе содержится принципиальное противоречие, сводящее на «нет» многие пункты закона и гражданские инициативы. Так, ст. 6 гласит, что к информации, не подлежащей ограничению, относится информация о формировании и расходовании средств из республиканского и местного бюджетов, за исключением сведений, содержащих государственные секреты. В то же время в ст. 3 сказано: «Настоящий Закон действует на территории Республики Казахстан и распространяется на общественные отношения, связанные с доступом к информации, не относящейся к информации с ограниченным доступом». То есть секреты, тайны и информация ДСП автоматически исключаются из сферы действия закона.

Другая проблема – это неисполнение Закона государственными органами, которые нередко путают Закон о доступе к информации и Закон об обращениях физических и юридических лиц. Это происходит из-за схожих понятий и нечеткого понимания, чем различаются запросы и как на них реагировать. Основные претензии к госорганам – ответы не в срок, игнорирование запросов, предоставление неполных ответов, отсылки и отписки. Закон не предусматривает подачу анонимного запроса, что также является гипотетическим препятствием для реализации прав граждан.

Кроме того, Закон не предусматривает единый формат опубликования информации, поэтому этот вопрос остается на совести каждого госоргана. К примеру, на интернет-ресурсах раскрывается информация общего характера, но практически не раскрывается информация о проведении проверок. Или размещается план проверок, но отсутствуют результаты проведенных проверок. Сведения об оказываемых государственных услугах предоставляются частично, с различной степенью детализации, обычно не по всем услугам и не в простом и понятном виде.

Санкции за нарушения предусмотрены в ст. 456-1 «Незаконное ограничение права на доступ к информации» КоАП РК. Ответственность может наступить за:

Неправомерный отказ в предоставлении информации либо предоставление заведомо ложной информации в случаях, когда такая информация подлежит предоставлению по запросу пользователя информации;
Размещение заведомо ложной информации в средствах массовой информации, на интернет-ресурсе обладателя информации, на интернет-портале открытых данных или иными способами, предусмотренными законодательством Республики Казахстан;
Неправомерное отнесение информации, не являющейся информацией с ограниченным доступом, к информации с ограниченным доступом.

Штрафы за нарушения для должностных лиц, субъектов предпринимательства, некоммерческих организаций варьируются от 30 до 200 МРП.

Существуют и внесудебные механизмы защиты права на информацию. Так, для «учета и защиты общественных интересов в области доступа к информации, а также удовлетворения потребностей пользователей информации» была создана Комиссия по вопросам доступа к информации. Организованная при Министерстве информации, комиссия является консультативно-совещательным органом и не обладает необходимыми полномочиями надзора за исполнением закона (в ее компетенцию входит лишь выработка рекомендаций, но не входит рассмотрение жалоб).

Казахстан является участником Инициативы Прозрачности в Добывающих Отраслях (ИПДО) с 2005 года, и большая часть информации в сфере доходов добывающих отраслей с тех пор стала открытой. Недропользователи ежегодно предоставляют отчеты, которые становятся основой для процесса валидации. Функционирует база, в которой собрана информация об отчислениях на социальное развитие и местную инфраструктуру всех недропользователей, их налогах и доходах, квазифискальных расходах и т.п. Однако проблемой остается тот факт, что не решен вопрос раскрытия информации о бенефициарных владельцах. Нет определения термина «политически значимое лицо». Непонятна политика правительства в области раскрытия контрактов. Это создает препятствия для опубликования необходимых по стандартам ИПДО данных.

логотип "extractive industries transparency initative"

Глобальный рейтинг законов о доступе к информации The Global Right to Information Rating (RTI Rating) оценивает законодательство Казахстана в 61 балл из 150 возможных. Страна набирает баллы по таким показателям как объем прав на доступ и наличие процедур в отношении запросов об информации, но заметно теряет в сферах установления правовых рамок доступа к информации, объема исключений и возможностей для отказа в информации, процедур обжалования, санкций за неисполнение законодательства и мер по просвещению и продвижению права на информацию.

Ситуация в Казахстане по состоянию на 2020 год

Текущее положение дел обострилось всемирной волной пандемии, показавшей, что государственные органы не готовы в полной мере справляться с новыми вызовами. Так, значительно увеличилось количество жалоб от журналистов по предоставлению информации. В связи с переходом на онлайн-формат возникли проблемы с участием СМИ в совещаниях, судебных онлайн-процессах, и в целом с грамотной организацией оперативного информирования общественности о ситуации. Практика показала, что государственные органы не владеют навыками антикризисного пиара.

Примером может служить ситуация с расходованием средств на борьбу с коронавирусом, когда Министерство здравоохранения отнесло эти сведения к категории «для служебного пользования». Также большой резонанс в обществе вызвала информация о шести триллионах тенге, которые будут потрачены во время пандемии. Никто из чиновников не объяснил публично, из чего сложилась эта сумма, в итоге заявление вызвало бурные критические обсуждения в социальных сетях и в обществе в целом, поскольку люди сделали ложные выводы из-за отсутствия объективной официальной информации.

Что касается данных о бюджете, то здесь по-прежнему нет единых требований для опубликования. Основные сведения об использовании бюджета можно найти на сайте госзакупок, который в период пандемии стал главным источником бюджетных новостей. Активисты и журналисты публиковали сведения о закупаемых чиновниками услугах, предавая огласке сомнительные закупки и обращая на них внимание Антикоррупционного агентства.

Данные о бюджете также можно найти на портале «Открытые бюджеты», на сайтах Агентства по статистике, Счетного комитета, Министерства финансов. По статистике в разделе «Открытые бюджеты» портала «Открытое правительство» опубликовано более 13 500 проектов бюджетных программ, однако сложно сделать вывод о степени вовлеченности граждан в процесс обсуждения этих проектов и отчетов о реализации бюджетных средств, поскольку статистика посещения отсутствует. Кроме того, информация обновляется нерегулярно и бессистемно. Так, например, информация о бюджете Конституционного совета последний раз обновлялась три года назад. По администрации президента и канцелярии первого президента данные вообще отсутствуют. При этом информацию о расходах этих ведомств можно найти на сайте госзакупок.

В последнее время появились общественные инициативы, предоставляющие населению бюджетную информацию в простом и доступном виде: портал Недра, Деньги, Регионы, Открытая база данных о госбюджете Казахстана, Интерактивная карта открытых бюджетов.

Что касается судебных исков, связанных с отказами в доступе к информации, по состоянию на 2016 год было зарегистрировано и рассмотрено всего одно дело. В 2018-2019 гг. количество судебных исков приблизилось к десяти. В основном, иски связаны с отказом местных исполнительных органов предоставить информацию экологического характера, а также данных о расходовании бюджетных средств. В большинстве случаев суды выносили решения с минимальными штрафами должностным лицам – 30 МРП.

В начале года Министерство информации и общественного развития выступило с инициативой внести поправки в Закон о доступе к информации и подзаконные акты. В частности, государственный орган предлагает наделить себя компетенцией уполномоченного органа в области доступа к информации (формирование и реализация государственной политики в области доступа к информации, направление Премьер-Министру проекта годового отчета о состоянии сферы доступа к информации, организация работы Комиссии по вопросам доступа к информации, разработка единого перечня открытых данных государственных органов).

Также предлагается включить в Закон новые понятия:

«интернет-портал открытого диалога»;
«блог-платформа первых руководителей государственных органов и организаций квазигосударственного сектора»;
«общественные интересы в области доступа к информации» (создание благоприятных условий, форм, механизмов и способов реализации конституционного права каждого свободно получать и распространять информацию любым, не запрещенным законом способом).

Кроме того, МИОР предлагает включить в перечень обладателей информации исполнителей функций центральных и местных исполнительных органов: субъекты предпринимательства и их объединения, саморегулируемые и неправительственные организации, осуществляющие функции центральных и местных исполнительных органов в порядке, установленном Законом об административных процедурах. Также в поправки входит идея структурировать информацию, размещаемую на интернет-ресурсе, по обладателям информации.

В данный момент поправки находятся на обсуждении.