Законодательство онлайн: о доступе к законопроектам

Введение

Доступный и качественный парламентский веб-сайт может позволить гражданскому обществу предлагать изменения и дополнения в рассматриваемые Парламентом законопроекты, а также получить доступ к актуальной парламентской информации для дальнейшего его распространения всем заинтересованным сторонам.

Право на участие в ведении государственных дел неразрывно связано с полной реализацией права на доступ к информации, которое, в рамках права на свободу выражения мнений, является одним из факторов, способствующих участию, и одним из необходимых условий обеспечения открытости и прозрачности принимаемых государствами решений, а также их ответственности за них.

Граждане Казахстана избирают депутатов Парламента через прямые и косвенные выборы, создавая общественный институт и следовательно, вся парламентская информация должна непосредственно быть доступна для всех жителей Казахстана.

Анализ

Международные стандарты

Доступ к законопроектам, рассматриваемые Парламентом, стоит анализировать через два фундаментальных права: право на участие в управлении делами государства и право на доступ к информации. Данные права содержатся в ряде международных договоров, например, в Международном пакте о гражданских и политических правах [1] (МПГПП), который был ратифицирован [2] Республикой Казахстан в 2005 году. В данном документе сказано:

«каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи…», (п. 2 ст. 19 МПГПП),

а также:

«каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации … и без необоснованных ограничений право и возможность принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей», (п. a ст. 25 МПГПП).

Международные стандарты, в частности Руководящие принципы для государств по эффективному осуществлению права на участие в ведении государственных дел [3] (п. 23 раздела «Практические рекомендации») (далее – Руководящие принципы), создают обязательства для государства по созданию законов распространяющие культуру открытости, включая законы, поощряющие активность гражданского общества. Более того, государство обязано обеспечить эффективную реализацию законов, которые гарантируют открытость и прозрачность парламентской информации посредством общественного наблюдения и предоставления законных средств, позволяющих всем заинтересованных лицам реализовывать их права на доступ к публичной информации.

Законодательство Казахстана

Парламент Казахстана является непосредственным участником, который должен предоставлять информацию о законотворческом процессе в открытом доступе. Согласно п. 1 ст. 8 Закона «О доступе к информации» [4] от 16 ноября 2015 года, обладателями информации признаются:

«органы и учреждения законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти, местного государственного управления и самоуправления».

Доступ к информации, содержащей тексты нормативных правовых актов Республики Казахстан не подлежит ограничению, но исключение составляют нормативные правовые акты, содержащие государственные секреты и иные охраняемые законом тайны, а также их проекты (п. 8 ст. 6 Закона «О доступе к информации» [5]).

Парламент Казахстана обязан [6] размещать информацию о законопроектах на своих интернет-ресурсах, в том числе информацию о нормотворческой деятельности:

• перечень принятых нормативных правовых актов;
• тексты разрабатываемых консультативных документов регуляторной политики, проектов нормативных правовых актов вместе с пояснительными записками (при их наличии) и сравнительными таблицами к ним (в случаях внесения изменений и (или) дополнений в нормативные правовые акты), заключения научных экспертиз и экспертные заключения субъектов частного предпринимательства (при их наличии), отчеты о завершении их публичного обсуждения;
• информационные сообщения, пресс-релизы, направленные на оповещение населения о сроках проведения публичных обсуждений проектов нормативных правовых актов.

Регламент Мажилиса Парламента Республики Казахстан [7] предусматривает, что текст проекта закона, представленный инициатором законопроекта, и материалы к нему размещаются в автоматизированной системе и на интернет-ресурсе Мажилиса. К материалам относятся:

1. постановление Правительства в случае, если проект внесен Правительством;
2. представление, если проект закона инициирован депутатом (депутатами);
3. приложения, предусмотренные пунктом 2 статьи 29 Закона Республики Казахстан «О правовых актах» (включая пояснительную записку, состав рабочей группы, лист согласования с заинтересованными государственными органами, финансово-экономические расчеты, анализ регуляторного воздействия, проект подзаконного нормативного правового акта, сравнительная таблица – прим. автора);
4. документы и материалы, предусмотренные Бюджетным кодексом Республики Казахстан – по проекту закона о республиканском бюджете или об уточнении республиканского бюджета, инициируемому Правительством Республики Казахстан;
5. документы и материалы, предусмотренные пунктом 6 статьи 5 Закона Республики Казахстан «О международных договорах Республики Казахстан» – по проекту закона о ратификации или денонсации международного договора;
6. положительное заключение Правительства по проекту закона, инициируемому депутатом (депутатами) и предусматривающему сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов;
7. заключение независимой экспертизы (при наличии).

На самом интернет-ресурсе Мажилиса Парламента доступен исключительно сам законопроект и сравнительная таблица к нему. Никаких дополнительных материалов в виде пояснительной записки, состава рабочей группы и др. в открытом доступе невозможно найти. На интернет-ресурсе Сената Парламента доступны аналогичные документы и постановление Мажилиса Парламента, принятое по итогам рассмотрения законопроекта.

В настоящее время существует потребность граждан в полной информации о законопроекте и для получения отклика на рассматриваемые вопросы, парламент должен предоставлять общественности результаты анализа и предпосылки для широкого понимания дискуссий о нормах предлагаемого закона. Ограничение доступа к полным документам законопроекта приводит к его неправильному пониманию и осложняет конструктивный диалог между депутатами парламента, правительством и гражданским обществом.

Парламентская информация должна предоставляться обществу своевременно, включая проекты законов, которые должны публиковаться сразу же после их представления. В качестве общего правила информация должна предоставляться в реальном времени, а в случаях, когда это невозможно, парламентская информация должна публиковаться, как только это станет возможным. Практика демонстрирует, что парламент публикует законопроекты с огромной задержкой в несколько месяцев или вовсе не публикует информацию о его рассмотрении.

Например, в заявлении Общественного Фонда «Nomad Rights» от 22 сентября 2022 года задокументировано отсутствие проекта закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам реформирования жилищной политики» на интернет-ресурсе Мажилиса Парламента Казахстана несмотря на то, что было проведено уже несколько рабочих групп с участием депутатов Парламента, государственных органов и ограниченного количества представителей гражданского общества.

Даже когда информация публикуется своевременно о законопроектах, она должна публиковаться в структурированных открытых форматах, которые позволят заинтересованным сторонам использовать широкий набор инструментов для повторного использования данной информации. На интернет-ресурсе Мажилиса Парламента Республики Казахстан законопроекты, которые находятся на рассмотрении в нижней палате доступны в формате «.doc» в легкочитаемом виде. В разделе «законопроекты, принято Мажилисом и направлено в Сенат» и на интернет-ресурсе Сената Парламента документы доступны в переформатированном «.pdf» формате, в котором можно скопировать текст законопроекта для последующего использования.

Казахстанское законодательство предусматривает участие гражданского общества в рабочих группах по рассмотрению законопроектов, но отсутствует процесс подачи заявления или обращения о включении в данную группу. Также отсутствуют стандарты по рассмотрению участия представителя гражданского общества в рабочей группе, решение принимается на усмотрение Головного комитета нижней или верхней палаты Парламента соответственно.

Международные стандарты предполагают, что гражданское общество должно иметь возможность представлять любую информацию, аналитические исследования и заключения непосредственно в соответствующий орган государственной власти в электронной или бумажной форме. Возможности представления замечаний должны быть легко доступными, бесплатными и не слишком формализованными.

Национальное законодательство не предусматривает, чтобы гражданское общество могло предоставить свои предложения по законопроектам. Стоит отметить, что с недавнего времени на интернет-ресурсе Мажилиса Парламента добавлена новая вкладка «предложения по законопроектам», но на данный момент она неактивна. Если данную возможность по внесению своих предложений к рассматриваемым законопроектам не урегулируют в законодательстве, то существует риск непрозрачности и выборочности по работе данного механизма.

Итоги связанного с участием процесса должны быть распространены на своевременной, всеобъемлющей и прозрачной основе с использованием соответствующих обычных и интернет-средств. Кроме того, с точки зрения международных стандартов (п. 70 раздела «Практические рекомендации» Руководящих принципов) необходимо предоставить следующее:

• информацию об основаниях и причинах решений;
• отзывы о том, каким образом был принят во внимание или использован вклад правообладателей, что было и не было включено и почему; например, может быть опубликован доклад вместе с принятым решением или принятыми решениями, который может содержать информацию о характере и количестве полученных материалов и предоставить сведения о том, каким образом участие было принято во внимание; для этого необходимо выделить достаточное время между окончанием процесса участия и принятием окончательного решения.

Даже если гражданское общество не участвует в рабочей группе по рассмотрению законопроекта, то должны существовать возможности получить доступ к надлежащей, доступной и необходимой информации по проектам законов, как только она становится известной, чтобы они могли подготовиться к реальному участию в соответствии с принципом максимального разглашения информации.

Международные нормы (п. 71 раздела «Практические рекомендации» Руководящих принципов) предусматривают, что все пересмотренные, новые или обновленные редакции документов (законопроектов), связанных с решением (решениями), следует обнародовать, как только они становятся доступными. Законопроекты на интернет-ресурсе Парламента публикуются только на стадии начала рассмотрения в одной из палат и после его принятия на очередном пленарном заседании.

Информация о процессе принятия решений Парламентом должна содержать четкие, реалистичные и практические цели, чтобы она оправдывала ожидания участников. Например, в повестках пленарных заседаний содержатся наименование законопроектов, которые необходимо обсудить и принять решения по их принятию или отклонению Мажилисом или Сенатом Парламента Казахстана.

По международным стандартам (п. 67 раздела «Практические рекомендации» Руководящих принципов) информация к процессу принятия решений должна включать как минимум следующие элементы:

1. вид или характер принимаемого решения; это включает четкое определение предмета, информацию о причинах принимаемых решений и вид решения или решений, которые должны быть приняты на каждом этапе данного процесса;
2. перечень возможных вариантов, которые будут выноситься на обсуждение и подлежать утверждению на каждом этапе, в том числе проблемы, альтернативы и/или решения, а также их возможные последствия;
3. сроки участия на каждом этапе этого процесса, которые должны корректироваться в зависимости от конкретных обстоятельств (например, в зависимости от сложности рассматриваемого вопроса или числа правообладателей, на которых будет оказывать влияние данное решение) и предоставлять правообладателям достаточные возможности для надлежащей подготовки и внесения полноценного вклада;
4. определение участвующих государственных должностных лиц и учреждений, а также их возможностей достижения результатов (т. е. их соответствующих ролей и различных задач на каждом этапе этого процесса);
5. определение органа государственной власти, ответственного за принятие решения;
6. процедуры, предусмотренные для участия правообладателей, включая информацию о следующем:

• дате начала и окончания процедуры;
• времени и месте проведения, в том числе информацию о доступной инфраструктуре, любого намеченного процесса, связанного с участием;
• условиях и правилах проведения процесса, связанного с участием;
• органе государственной власти или официальном органе, в который могут направляться замечания или вопросы или у которого можно запросить дополнительную информацию о принимаемом решении, а также о порядке и сроках направления их ответа.

Согласно Регламенту Мажилиса (п. 33 параграф 1 глава 3), повестка дня пленарного заседания и все необходимые материалы, касающиеся вопросов, вносимых на рассмотрение Мажилиса, заблаговременно размещаются в автоматизированной системе, но не позднее чем за один день до пленарного заседания Палаты с информированием об этом депутатов. На интернет-ресурсе повестка пленарного заседания не публикуется, следовательно, представители гражданское общества и любые заинтересованные стороны не знают список законопроектов, по которым будет проходить голосование на очередном пленарном заседании и какие вопросы будут рассмотрены представительным и законодательным органом Казахстана.

Заключение

Право на участие в управлении делами государства и право на доступ к информации, являющиеся неотъемлемой частью участия в законотворческой деятельности онлайн находится в ограниченном состоянии. Остаются неурегулированными процессы по публикации законопроектов и материалов к ним, а также возможность гражданскому обществу вносить свои предложения по изменению и дополнению рассматриваемых проектов законов. Доступ к участию остается привилегированной возможностью для отдельных представителей неправительственных организаций или экспертов.

Отсутствие своевременной и полной информации о статусе законопроектов, рассматриваемых парламентом, приводит к недоверию населения, а также создает риски по принятия законов, не отвечающих потребностям граждан.

Парламентская информация создается общественным институтом, который был избран народом Казахстана, но в большинстве случаев информация, которая там обсуждается недоступна этому же народу.