Как работает официальный сервис электронных петиций в Казахстане?

Запуск государственного сервиса электронных петиций

4 апреля 2024 года в Казахстане официально заработал государственный сайт-агрегатор электронных петиций. Таким образом, озвученное еще в Послании [1] от 1 сентября 2020 года обещание президента К-Ж. Токаева «создать единый легитимный институт онлайн-петиций для инициирования гражданами реформ и предложений» наконец реализовано.

Что из себя представляет инструмент онлайн-петиций? Необходимо отметить, что правительство подошло к реализации этого инструмента максимально прагматично. С 1 июля 2021 года в Казахстане заработал сервис подачи обращений в государственные органы е-Отиниш. На базе уже неплохо себя зарекомендовавшего сервиса е-Отиниш была осуществлена разработка и внедрение сервиса е-Петиция. Переход на сайт е-Петиция осуществляется с сайта е-Отиниш, который содержит соответствующую вкладку.

Онлайн-петиции в Казахстане

Информационная записка о юридическом статусе онлайн-петиций в Казахстане, а также введение в функционал eGov ”Открытые петиции”.

Ландшафт цифровых прав и свободДанила Бектурганов

Единая политика, но разные госорганы

В Пользовательском соглашении на использование сервиса е-Отиниш [2] указывается, что это соглашение заключается между Пользователем (физическим или юридическим лицом) и НАК «Государственная корпорация «Правительство для граждан»; в случае же е-Петиции Пользователь заключает соглашение уже с АО НИТ. В остальном Пользовательские соглашения абсолютно идентичны, содержат одинаковое количество разделов и отличаются только названиями сторон.

Политики конфиденциальности сервисов е-Отиниш [3] и е-Петиция также совершенно идентичны, и отличаются только названиями сайтов.

Процедура и ключевые аспекты подачи е-Петиции

Для пользования сайтом е-Петиция необходима авторизация. Если, зайдя на сайт, нажать на кнопку «Подать петицию», система автоматически переводит пользователя на сайт Электронного правительства, на котором пользователь может авторизоваться любым из доступных ему способов – с помощью логина/пароля, ЭЦП, Digital-ID или QR кода [4]. В случае, если пользователь хочет подписать петицию, ему также необходимо будет авторизоваться через сайт Электронного правительства.

На момент написания данного материала на сайте еще не опубликовано в открытом доступе ни одной петиции.

При переходе на ресурс подачи петиции, пользователь обязан подтвердить, что петиция, которую он хочет подать, не содержит требований, запрещенных ч. 3 ст. 90-2 АППК РК (список «запрещенных тем»), который содержит 17 пунктов [5]. Это следующие вопросы:

1. Которые могут повлечь за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина;
2. Которые посягают на конституционный строй, общественный порядок, здоровье и нравственность населения;
3. Изменения статуса Республики Казахстан как независимого государства, унитарности и территориальной целостности республики, формы ее правления;
4. Административно-территориального устройства и Государственной границы Республики Казахстан;
5. Досудебного расследования и осуществления правосудия;
6. Высшего надзора органов прокуратуры;
7. Внешней разведки, контрразведывательной, оперативно-розыскной, правоохранительной деятельности, а также обеспечения безопасности охраняемых лиц и объектов, проведения охранных мероприятий;
8. Уголовно-исполнительного, уголовно-процессуального, гражданского процессуального, административного процедурно-процессуального законодательства Республики Казахстан и законодательства Республики Казахстан об административных правонарушениях;
9. Обороны, национальной безопасности и охраны общественного порядка;
10. Амнистии и помилования граждан;
11. Назначения и избрания на должность, освобождения от должности лиц, относящиеся к ведению Президента, Палат Парламента и Правительства Республики Казахстан;
12. Выполнения обязательств, вытекающих из международных договоров Республики Казахстан;
13. Регулируемые законодательством Республики Казахстан о выборах и республиканском референдуме;
14. Государственных символов Республики Казахстан;
15. Статуса государственного языка;
16. Изменения функций государственных органов;
17. Об отмене и изменений решений, принятых в рамках действия режимов чрезвычайного положения и (или) чрезвычайной ситуации.

Судьба онлайн-петиций в Казахстане — год спустя

Что предлагает законодательство о петициях? Анализ нового законопроекта.

Ландшафт цифровых прав и свободДанила Бектурганов

Для продолжения работы пользователь должен поставить галочку перед фразой «Я подтверждаю, что ознакомлен со списком вопросов, которые не могут быть предметом петиции», и только тогда активируется кнопка перехода непосредственно к самой подаче петиции.

После подтверждения ознакомления пользователя со списком вопросов, которые не могут быть темами петиций, пользователь может перейти непосредственно в раздел подачи петиции. Раздел подачи петиции состоит из нескольких сегментов – заявителю необходимо указать адресата петиции, указать, кем является лицо, подающее петицию – заявителем или его представителем, необходимо указать заголовок петиции и описание петиции. Заполнение этих подразделов является обязательным.

Однако, заполнение этих подразделов может вызвать проблемы, поскольку достаточно сложно правильно сформулировать адресата петиции (необходимо выбирать из множества вариантов, и легко ошибиться). Кроме того, сервис е-Отиниш содержит в списке возможных адресатов обращений и ГУ «Аппарат Правительства Республики Казахстан», и ГУ «Администрация Президента Республики Казахстан», тогда как попытка ввести в качестве адресата в сервисе е-Петиция эти ГУ не приводит к результату.

Пользователь может указать местоположение проблемы, описанной в петиции, на карте, а также создать обложку к петиции и присоединить фото и документы, которые могут послужить доказательством.

После создания петиции и присоединения всех файлов пользователь может сделать предпросмотр и после этого направить петицию на размещение.

Далее процесс размещения петиции регламентируется «Правилами присоединения к петиции и формой письменного заявления о присоединении к петиции», утвержденными Приказом Министра культуры и информации Республики Казахстан от 6 декабря 2023 года № 489-НҚ [6]. В соответствии с этими Правилами, присоединение граждан к петиции в электронной форме осуществляется на ресурсе е-Петиция, причем подписание петиции возможно только посредством ЭЦП. В случае невозможности присоединения в электронной форме граждане могут направить в уполномоченный орган заявление о присоединении к петиции в письменном виде, приложив к нему копию удостоверения личности и другие подтверждающие документы или материалы, касающиеся предмета петиции. Кроме того, заявление на присоединение у петиции в письменном виде содержит согласие на сбор и обработку персональных данных подписанта.

Таков вкратце функционал нового государственного портала электронных петиций. Можно отметить, что с момента обсуждения законопроекта о петициях и до принятия финальной версии некоторые предложения по смягчению условий подачи и рассмотрения петиций были приняты во внимание. Например, количество граждан, которые должны присоединиться к петиции для ее размещения, снизилось с 150 до 50 человек при сохраненном сроке в 20 дней. Снизились и сроки рассмотрения – 40 рабочих дней для центрального государственного органа и 20 рабочих дней для местных органов вместо 60 рабочих дней с возможностью продления еще на 20 рабочих дней.

Однако не произошло смягчения условий для количества подписантов, они сохранились в тех же размерах, что и в законопроекте, не уменьшился и список «запретных тем». Если рассматривать реализацию инструмента электронных петиций в комплексе, то можно констатировать, что основные проблемы остались нерешенными. Это проблемы премодерации, верификации пользователей и чрезмерной централизации процесса.

Реализация инструмента онлайн-петиций

Кто работает над разработкой онлайн-платформы Е-петиция, как она будет работать, и какие вопросы остаются у наших экспертов?

Ландшафт цифровых прав и свободДанила Бектурганов

Премодерация

Законодательно закреплена премодерация петиций. При этом в открытом доступе не нашлось никаких дополнительных приказов Министерства культуры и информации (МКИ, в настоящее время является уполномоченным органом в сфере взаимодействия государства и гражданского общества), касающихся процедуры премодерации петиций. Формально петиция может быть отклонена только по тем основаниям, которые описаны в ч. 4 ст. 90-2: петиция не набрала начальных 50 голосов в течении 20 дней, либо ее тема не соответствует требованиям к списку «запретных тем», либо петиция на ту же тему уже размещена на портале.

В то же время, сами требования, например, по списку «запретных тем» настолько расплывчаты, что их можно применить к любой петиции, и таким образом отклонить размещение петиции. При этом настоящая причина не размещения может быть совсем другой – например, петиция подается неугодными властям гражданскими активистами или протестными группами. Кроме того, премодерация способствует возможностями для властей манипулировать приемом петиций, например, под предлогом того, что петиция на данную тему уже размещена на портале или принята к рассмотрению на размещение. Проверить эту информацию для заявителя не представляется возможным, поскольку на портале отсутствует список петиций, которые проходят премодерацию.

И еще премодерация потенциально создает дискриминацию, поскольку на самом деле может препятствовать реализации права на свободу выражения, и способствовать игнорированию интересов каких-либо ущемляемых групп. Таким образом, отсутствие четких, понятных и доступных правил премодерации потенциально снижает доверие к инструменту и может послужить причиной низкой активности граждан при подаче и поддержке петиций.

Верификация пользователей

Законодательно закреплена верификация как заявителя, так и подписантов петиции, с помощью ЭЦП на сайте электронного правительства. С одной стороны, верификация с помощью ЭЦП решает проблему накрутки голосов и исключает использование фейковых аккаунтов и ботоферм для создания и поддержки петиций.

С другой стороны, явная деанонимизация всех участников процесса – от заявителя до подписантов – может послужить причиной отказа в подписании или заявлении. Невозможно убедить пользователей в том, что их мнение по тому или иному вопросу – теме петиции – не станут известны правоохранительным органам, руководству предприятий и учреждений, в которых работают подписанты и заявители, или руководству ВУЗов, в которых учатся подписанты или заявители, ведь их мнение, заверенное ЭЦП, имеется и задокументировано государственным порталом. Правительство и ответственное министерство (МКИ) не проводило никаких разъяснений на тему конфиденциальности данных подписантов и заявителей, тем самым косвенно усиливая опасения граждан и снижая доверие к инструменту.

Централизация процесса

Создание единой платформы подачи электронных петиций монополизирует процесс подачи. У ответственного министерства появляется инструмент, которым оно может влиять на другие органы власти, что потенциально несет множество рисков. Чрезмерная централизация, когда одно министерство силами одного департамента или комитета будет заниматься петициями и уровня центральных органов власти, и уровня местных органов, угрожает эффективности работы инструмента. Гораздо разумнее предусмотреть несколько уровней подачи петиций – например, местные представительные органы могли бы сами заниматься приемом петиций по местным вопросам, размещать их на собственных информационных ресурсах, и верифицировать пользователей в рамках собственных процедур; для центральных же органов власти можно было бы использовать платформу е-Петиций.

Выводы

На данном этапе сложно оценить, насколько удобным и эффективным получился официальный инструмент электронных петиций. Необходим гражданский мониторинг портала, опыт участия в качестве заявителей и подписантов, оценка эффективности, выявление слабых мест и адвокация изменений. Только опыт работы может показать, насколько ожидания от инструмента соответствуют его возможностям. Однако, учитывая тот факт, что основные проблемы остались нерешенными, сложно ожидать высокой эффективности инструмента электронных петиций в Казахстане.

Кроме того, необходимо понимать, что электронные петиции — это скорее инструмент публичной политики и коммуникации, это инструмент, вовлекающий граждан в публичную политику в межвыборный период. Граждане, участвующие в процессе – и как инициаторы, и как подписанты – получают опыт участия в политике, возможность обсуждения проблем, и новый канал коммуникации внутри общества. В петициях не столь важен результат воздействия общественного мнения на власть в решении какой-то отдельной проблемы, важнее инициирование диалога внутри общества, коммуникация между группами граждан, объединенных одной общей темой. Это способствует повышению политической грамотности и политической активности в целом. Содействие созданию активного, грамотного и мотивированного гражданского общества является основным результатом работы механизма электронных петиций.